中国“国家”的特性：基于中美国家体制的比较分析

推荐语

中国特色的国家机构即广义政府存在哪些特点？该如何理解广义政府的中国特性？文章基于中国与美国的国家体制比较，构建了一个“环境—结构—过程”的分析框架，从体制环境、权力配置结构、权力运行过程三个维度考察中美国家体制的差异，以认识中国国家体制的独特性，即追求构建有为政府的外在特征与由政党和国家双重属性驱动的内在特征。本文为理解中国的国家特性提供新的解释路径。（政治学人编辑部）

专题文章推荐：

作者简介

陈国权，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师；

原桂楠，浙江大学公共管理学院博士研究生。

“国家”是社会科学的基础性概念，但中西方对何为“国家”有不同的理解。西方的“国家”是指公权力机构，包括立法、行政和司法机关。而中国的“国家”是复合的，具有独特性，是宪法形态国家和政党形态国家的统一体。广义政府包括宪法意义上的国家机构，由于中共中央和各级地方党委也承担公共责任并行使公权力，党组织客观上具有国家性质，与宪法意义上的国家机构融为一个有机的整体，构成了事实上的中国特色的国家机构。通过中美国家体制的比较分析能够更为明晰地揭示中国的国家特性。

一、 问题的提出

国家治理体系与治理能力现代化无疑是当今中国政治学、公共管理学等学科非常重要的研究议题，而这一研究最基本的理论问题是如何理解“国家”。这里的“国家”无疑是指公权力意义上的国家机构。那么，中国的国家机构应包括哪些组织？论及现代西方国家，可以将其等同于立法机关、行政机关和司法机关这些公权力机构的加总。与西方不同的是，中国的“国家”具有独特性，主要体现在除宪法意义上的国家机构之外，中国共产党组织也履行国家公共职责、承担国家公共责任、行使国家公共权力、参与国家公共治理，因此，景跃进等学者指出国家“只有与政党一起才构成一个完整的公权力概念”。我们认为，中国共产党包括国家性质党组织和社会性质党组织两部分，国家性质党组织包括中共中央、省委、市委、县委、乡镇党委等与五级政府对应的党组织。政党形态国家与宪法形态国家共同构成了中国特色的复合型国家。复合型国家的机构不仅包括宪法规定的各个机构，也包括国家性质党组织及其机构，此即广义政府。广义政府既是当代中国的国家机构，又是当代中国公共管理的主体，故认识中国政治现象、公共管理活动和国家治理逻辑不能脱离广义政府。然而，由于主体范围差异，简单套用西方国家理论显然无法真实描述和解释中国国家体制，认识中国国家体制的本质特性需要基于本土化的观察和抽象理论。那么，中国特色的国家机构即广义政府究竟存在哪些特点？该如何理解广义政府的中国特性？

当今中国的社会科学体系主要是从西方引进的，包括现代国家理论，中国学者普遍比较熟悉西方政府与政治理论，尤其熟悉美国体制。但中国的国家体制具有显著的特色，与美国国家体制有很大的差异。因此，从西方发展起来的国家理论就难以合理解释中国的国家现象，中国独特的国家体制需要建立基于中国客观实际的自主国家理论体系。比较方法是社会科学研究的基本方法，比较能突显事物的差异、彰显事物的特征，弥补单一主体分析的不足。本研究基于中国与美国的国家体制比较，分析中美国家体制的差异，以认识中国国家体制的独特性，从而更深刻地描述和理解中国特色的广义政府。

二、“环境—结构—过程”框架下中美国家体制的比较分析 

我们将比较对象限定在公权力意义上的“国家”。在中国，它是宪法意义上的国家机构与国家性质党组织的有机整体。对美国而言，“国家”则指行使立法权、行政权、司法权的各级议会、政府和法院等国家机构。明确研究对象后，比较还需依照一定的体系或框架。一般来说，国家体制的异质性源于社会经济和历史文化等方面的差异，“只有与一定的历史—社会—文化条件的生态生长相平衡，才能得到最充分、最符合每个政治共同体和政治体系特性的发展”。稳定的国家体制建立在特定的社会环境之上，并通过不断调适来适应环境。因此，从经济、政治、文化等社会环境的差异来分析国家体制无疑非常重要。就语义而言，“体制”与英文中“system”词义相近，意为人们控制国家或组织的系列规则及在其规定下所形成的稳定体系。从静态来看，国家系统内部依据某种规则对公权力进行横向、纵向上的权威性整合和分配，同时为实现有效治理而安排权力分工，最终形成国家权力配置结构；从动态来看，国家公权力系统及所属官员的操作性活动——如何负责、如何行权、如何选官、如何受控等都有一定的规则，主要表现为国家权力的运行过程。综合上述讨论，便可得到一个用于比较国家体制的框架：作为基础因素，体制环境会影响权力配置结构及权力运行过程的设计，而权力的配置结构与运行过程之间也存在相互影响的关系，使体制得以稳定和巩固。本研究从体制环境维度归纳出经济基础、政治态度、国家与社会关系，在权力配置结构维度归纳出横向权力结构、纵向权力结构、内部分权结构，从权力运行过程维度归纳出合法性来源、代理方式、官员选拔、控权途径等十个方面，形成中美国家体制比较分析的基本框架。

（一）国家体制环境的比较

1.经济基础：公有制与私有制

马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。经济基础是社会生产力所决定的生产关系的总和，其中生产资料所有制形式在生产关系中起最基本的、决定的作用，把握经济基础是研究政治体制的重要切入点。由于中美在经济基础特别是所有制形式方面的差异，国家承担的责任、履行的政府职能各有不同。

公有制为主体是我国现阶段所有制结构的基本特征，公有制经济结构意味着公有资产在社会总资产中占主导地位。理论上，公有资产归全民或集体所有、共同经营，但在实践中全民共同经营资产在操作上有一定难度，通常的做法是由政府替全民代为经营，因而大量生产资料（土地、矿产等自然资源）和社会财富最终掌握在政府手中，政府担负起经营公共资产的职责。因此，广义政府特别是地方政府在承担经济调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等维护市场秩序、保护公民安全和社会稳定等职能之外，还要参与经济活动、经营国有资产，力争实现国有资产保值增值。与此相对应，“组织系统层面就需要更好发挥‘看得见的手’的功能，政府积极作为，建设‘有为政府’”，而“有为”的核心是政府要积极行动，利用手中的资源推动经济增长。这对国家能力提出了极大的挑战，需要制度设计满足效率要求，促成我国政党权力与国家权力不断融合、国家与社会谋求合作、国家基于效率配置权力的体制格局。

与之不同的是，美国建立在以私有制为基础的市场经济之上，生产资料私有制决定了社会财富聚集在私人手中。国家仅掌握少量经济资源，政府缺乏充分的动力和条件参与经济开发活动。政府主要职能往往集中在维护市场秩序、保护私人财产不受侵犯等方面，致力于保障市场、社会的有效性，借助市场和社会的力量实现各类资源高效运转和配置。大量公共产品和公共服务的供给责任由市场、社会承担。市场与社会的崛起使强大的经济利益集团随之产生。为实现利益诉求，各社会团体积极参与政治活动，在政治层面形成制约国家的权力。同时，市场和社会对政府过分干预经济保持高度警觉和提防，希望政府始终恪守边界，在法治设定的轨道上运行。因此，与中国相比，美国政府无论是从权力强度还是从整体规模、职能范围来看都是有限的。

2.政治态度：有为政府与有限政府

一般来说，“国家权力的配置与社会制度的安排背后总是隐含着对人性的规定性以及人的行为取向的主观预期和理论预设，此类预设很大程度上影响着权力规范的建构及制度选择”。政治是人的政治，由于人性预设的不同，政治态度可以分为积极权力观与消极权力观两种。积极权力观建立在人性本善的假设之上，认为权力持有者会善用权力来满足社会对公权力的需求与期待；消极权力观则认为人性是恶的，权力是恶的，所以要时时对公权力保持警醒与戒惧的态度。中美社会两种不同的政治态度形塑了民众对政治权力的不同期待。

在中国传统文化中，对待权力往往秉持积极的态度。在积极权力观的影响下，人们希望政府有所作为，用好权力服务于民。有为政府理念的形成与历史文化传统、近代以来的政治实践及我国公有制的经济基础紧密相关。自秦以来，实现并维护好国家大一统几乎成为历代王朝一致追求的目标，维系大一统体制必然要求统治者集中权力、善用权力。在意识形态方面，汉代推行“罢黜百家，独尊儒术”，儒学中敬天保民的性善、德政思想广泛而深远地传播，用好权力、造福苍生的传统政治理想成为中国历代统治者的执着追求。中国近现代史是中国共产党领导人民实现民族独立、国家富强的过程，也是中国共产党秉持积极权力观聚合资源、统辖权力的过程。由中国共产党组织的政府必然也是追求有为的政府。新中国成立后，举国上下对发展的热切盼望及公有制的经济体制要求国家有效履行职能特别是经济发展职能。发展压力下的政府不仅自身要追求权力效率价值，还要极力调动社会力量完成既定目标，实现国家与社会整体的合作。当然，有为政府本质上以效率为导向，往往采用集中权力的方式推动经济社会发展，但容易导致权力制约缺失，对决策正确性要求极高，并且整个权力体系中隐藏系统性廉政风险。所以，有为政府并不意味着总是真正有所作为，积极有为是主观上的追求，客观的实际效果离不开科学的决策体制、有效的执行体制和有力的监督体制。

美国政治传统与中国恰恰相反，人们对公权力的态度建立在消极权力观之上，认为政府的存在是必要的恶，要时刻提防权力恶的属性，因而主张建立权力受到有效制衡的有限政府。此类传统与欧洲历史上的自由市场和市民社会发展紧密相关。为了防止公权力被滥用，早期的西方国家强调要充分发挥“看不见的手”，即市场的作用，主张最好的政府是管得最少的政府，政府仅发挥有限作用，充当“守夜人”的角色。从洛克到孟德斯鸠等西方政治哲学家均主张权力的有限性，构想出立法权、行政权、司法权相互制约的控权模式，强调权力应当在法律限制下运行。美国宣布独立后，其得天独厚的自然、社会条件使自由市场、宪政体制、有限政府的政治构想得以实践。当然，20世纪初经济大萧条以来，凯恩斯主义经济学、罗斯福新政、建设福利社会等社会思潮和政治实践对西方政府产生了巨大影响，“行政国家”趋势愈发成为潮流，美国政府权力也不断膨胀，有限政府迅速拓宽了权力边界。但总体而言，与中国有为政府理念相比，美国有限政府理念不以增进效率为首要目标，而是时刻警惕权力专断滥用，将制衡视为政府建构和运行中优先遵守的准则。

3.国家与社会关系：合作关系与制约关系

国家与社会的基本关系是影响国家制度设计的又一重要因素。米格代尔认为，国家通过宣称合法垄断武力而拥有广泛的社会控制能力，但国家同时也作为乞求者生长在社会中，由此提出“国家—社会”二元分析框架。他指出“国家、社会共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规划以及社会控制，它们是持续相互影响的”。按国家对社会的控制强度可分为国家渗入并全面控制社会、国家与社会合作、国家与社会相互制衡、国家与社会完全分离等情况。中国的国家与社会长期保持合作关系，而美国的国家与社会的关系则是互相制约的。

在中国，国家与社会的合作关系由来已久。回顾近代中国走向现代化的艰难历程，陈明明曾指出，缺乏自组织机制的社会难以支持民族国家建设，唯有运用政党来克服中国低组织化或无组织化的现状，方能完成现代民族国家建设任务的强烈意向。于是，政党成为国家公权力的代表，并努力将权力延伸至社会，实现对社会的再组织。以孙中山为首的国民党较早地提出建立有社会基础的现代政党，然而，国民党主导的社会合作在实践中并未完成其预定目标。中国共产党却能把党组织扎根于以广大农村为支撑的基层社会，以其强大的组织力推动广泛的社会合作，取得新民主主义革命胜利，并在社会主义建设实践中反复运用，积累了丰富经验，此类经验在改革开放后发展经济过程中也得到充分运用。具体来看，中国共产党通过自身机制促成与社会互动合作，在国家与社会间“形成紧密联系、合作共赢的协同关系”，主要方式是将党组织广泛嵌入企事业单位、自治组织等社会团体，通过社会性质的党组织领导、联系并调动基层民众，完成大规模的社会动员。简言之，历史传统、发展的实际需要以及中国共产党的政治实践深刻塑造了国家政权与社会的紧密合作关系，二者是紧密嵌套、不可分离的。

在西方世界，国家与社会呈现出相互制约的基本关系。与近代中国低组织化社会不同，西方国家繁荣的私有制经济孕育出发达的社会组织，市场和社会不仅拥有强大的自我管理能力，而且进一步孕育了高度自治精神，发展出以社会权力制衡国家权力的设想，即“诉诸社会的力量，把社会与政府的分权制衡作为政府内部分权制衡的基础，即为‘驯服’政府必须保证自由市场与多元而有组织的市民社会的存在（社会制约国家的思路）”。社会对国家的制约在美国表现得较为典型，具体而言，发达的市场与社会组织，如行业协会、利益集团、第三部门、大众传媒等，借助公众、游说政府、新闻舆论等途径表达自身诉求，影响立法和政府决策，进而制约国家。如果说中国广义政府通过政党嵌入社会带动国家与社会合作，那么美国政府则是在与社会的互动下实现国家与社会制约的。国家与社会的合作关系或制约关系长期塑造着权力的结构安排与行使过程，从而影响体制设计。

（二）权力配置结构的比较

1.横向权力结构：党国统合与三权分立

美国国家体制最基本的特征是立法权、行政权和司法权的三权分立。细究美国的三权分立体制，实则是立法权、行政权与司法权三种不同性质的公共权力间存在的某种联系。三权分立不仅是宏观上国家政权组织的抽象原则，同时“它们之间的关系显示的是不同性质的社会公共权力的横向权力关系”，即国家机构内部横向分权关系。然而，如果在中国广义政府体系中寻找与之层次相同的横向分权关系，就非常困难。这是由于中国分权体系从属于集中的国家权力，即“在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离”，也就是说在分权之上，公权力还受到某种集中原则的约束，景跃进将中国政治体系中的分权称为“集权体制下的权力制约”。中国广义政府体系内的分权并不能与西方三权分立在层次上对应。但不难发现，广义政府系统中政党与国家机构是紧密结合的，我们不仅能将这种关系视为中国国家政权的组织方式，而且能将其视为国家体制中横向权力关系的重要体现。本文将执政党权力与国家机构公共权力之间的横向整合关系称为“党国统合”，即执政党的权力与国家机构的权力呈现高度整体性，其中执政党居于中心地位，起到统辖与整合整个权力体制的作用。从政权组织的权力性质来看，“党国统合”与三权分立其实处于同一可比较分析的层面（见图1）。

政党、国家与社会三者的关系是当代中国基本的政治关系，“党国统合”反映了政党权力与国家机构权力的横向结构状态［参见图1（a）］。中国共产党将国家性质党组织嵌入国家机构，形成广义政府，广义政府在国家权力体系中居中心位置［参见图1（a），政党与国家机构权力重叠，用阴影表示］。具体来说，中国共产党采用人员和组织嵌入的方式维系“党国统合”的格局，如保证党组织成员都是国家公务员、在国家机构中设立党组织、把控组织人事权和重大决策权，紧紧把执政党的权力与国家机构权力整合在一起，确保能够发挥党的领导作用。政党中另一部分权力则嵌入社会［参见图1（a）中圆环部分］，以社会性质党组织的形式统领社会。当前我国国家治理体系可以从静态治理体系和动态治理过程两个方面理解“党政统合”关系。从静态治理体系来看，中国共产党与国家机构同属一个治理结构，行动目标具有一致性，体系组织存在直接的结构关系；从动态的治理过程来看，中国共产党与国家机构的治理同属一个治理过程，同属于利益表达、利益综合、政策制定与政策实施的政治过程，此即中国国家体制中横向权力间的基本格局。

美国公权力横向结构表现为立法权、行政权、司法权三种政治权力的分立制约［参见图1（b）］。美国建国政治家普遍主张，“立法权、行政权和司法权应该保持依据一个自由政府的性质所容许的那样的独立和彼此分离”，不同权力分属特定的国家机构，如国会行使立法权，负责制定法律；联邦政府行使行政权，负责执行和实施法律政策；联邦法院行使司法权，负责审判和裁决案件。同时，国家机构间相互牵制，比如国会控制预算、对行政官员拥有弹劾权，总统有权否决议案、任命联邦法院大法官，联邦法院则能够对国会通过、总统签发的法案进行司法审查等。此外，为了更好地与中国广义政府体系进行对比，我们将美国政党也代入权力结构中来观察，可以发现美国政党与国家机构彼此分离，政党权力并不直接作用于国家机构内部，而是通过竞选体制进入政府而间接发挥作用。需要特别指出的是，“党国统合”和三权分立除了作为国家体制中的横向权力结构外，也真实反映了中美两国宏观政权组织原则，体现出中美两国为追求效率价值与制衡理想，对权力采取积极利用或消极警惕、集中整合或分立制约等不同使用方式的权衡。

2.纵向权力结构：单一制与联邦制

纵向权力结构集中体现在不同层级间的权力关系上，其中最为重要的是央地权力关系。按照中央和地方权力关系的不同，国家结构形式可以分为单一制国家和复合制国家。在单一制国家中，各个层级国家权力机关大多遵循领导与服从的上下级关系；复合制国家虽有联邦制和邦联制之分，但其内部政治实体之间并不存在隶属关系，各部分仅在各自的行政区域内行使公共权力。

中国是典型的单一制国家，纵向来看，广义政府体系可划分为中央、省、市、县（区）、乡（镇）五个层次，中央统辖地方，遵循“下级服从上级，全党服从中央”的原则，各层级间存在严格的领导与被领导关系，这深刻影响着中国广义政府纵向间关系及其职责构成。地方各级广义政府担负属地管理责任，同时受上级广义政府约束，对上级负责，形成具有中国特色的“条块关系”。在职责设置方面，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，有学者将这种现象称为“职责同构”。然而，在中国纵向权力体系中，最不容忽视的是中央统一领导与地方自主性之间的矛盾。权力由下级向上级传递、全党向中央传递，最终聚集于党中央，因此中央层级的广义政府特别是党中央更加注重国家利益整体性，强调纲领统一、步调一致、纪律严明以及区域合作；地方层级的广义政府则担负区域经济开发和社会发展的责任，更加关注地方利益，为了实现地方利益而对外竞争，有时甚至突破权力底线，出现与中央讨价还价的情况，这对纵向间权力自上而下的收放造成极大挑战。统一性与自主性、整体性与区域性、合作性与竞争性的矛盾始终贯穿中国纵向间公权力体系，如何协调中央与地方利益，发挥中央和地方两个积极性成为当下中国需长期思考的体制问题。

美国是典型的联邦制国家，政府系统在纵向结构上分为联邦政府、州政府和地方政府。独立战争后，美国的建国者一方面为提防集权专制的危险而主张建立松散的邦联，另一方面为实现政治繁荣、抵御侵略而支持建立坚强有力的联邦政府，因此，在政体设计上将主权和自治权分别赋予联邦、州和地方政府。联邦政府享有国家主权，能够有效地防止政治分裂，维护国家统一；州政府则有独立施政的权限，可以“根据本州的具体条件规划制度、制定政策以及进行变革，不必以联邦政府唯马首是瞻”。许多州政府也出台“自治条款”，允许特定的地方政府拟定自己的宪章。地方政府涵盖县、乡镇、自治区和其他特别区等，这些准政府组织在“提供警察和消防、交通、教育、环境、医疗等影响公民生活的公共服务方面扮演重要角色”。美国地方政府因各具特色、数量庞大而显得杂乱无章，其组织模式甚至被戏称为“百衲被”式的。州、地方政府也常常各行其是，地方自治与官僚制自上而下支配的矛盾日益突出，美国政府不得不积极寻求地方政府间合作关系来缓和矛盾。但总的来说，中美在纵向权力结构上最大的区别在于美国地方政府拥有较强的自治性，各地市长等行政长官扮演“经理人”角色，会满足本区域利益要求、强调区域发展；而中国更强调垂直领导，地方层级广义政府不仅是地方政权的国家代理，更是党中央的地方代表，在服务区域利益的同时还要服从上级指令，最终统辖于中央，当利益冲突时，地方利益往往让位于整体利益。

3.内部分权结构：功能性分权与政行分途

中国广义政府横向结构是党国统合式的，政党与国家权力呈现整体性特点，纵向上强调领导与服从关系；美国公权力体系横向上是三权分立的，不同性质权力间相互制衡，纵向上更注重地方自治。但是，在处理复杂公共事务过程中，为了防止权力的独断滥用、实现国家有效治理，国家体系内部必然存在分权的倾向。就中国广义政府而言，在遵循党国统合、上下统辖逻辑之下，也强调内部政治分工，呈现出“国家治理的分权逻辑”。对美国政府来说，政府与议会、法院保持三权分立关系，政府内部则遵循政治事务、行政事务相分离的政行分途逻辑（见图2）。

政府系统中分权源于分工，公共事务越复杂，对分工的诉求则越强烈。在现代政治体系中，决策、执行与监督三项事务的分工是有效维系组织有效运行的逻辑起点，后经由职能分定、责任分置，形成决策权、执行权和监督权的分立。中国政府体系内部遵循决策、执行、监督的三分逻辑。党的十七大报告明确提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。我们将决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调称为“功能性分权”。功能性分权体系是基于决策、执行和监督过程的制度设计，具有权力分工和追求效率的鲜明特征。总体而言，各权力主体形成轮辐式权力结构［参见图2（a）］。其中，轴心把控方向，辐条支撑轴心，轮辋约束矫正。具体来看，“各级党委与各级人大共同组成决策架构，行使决策权，掌控立法及施政方针，处于轴心地位；各级人民政府及其职能部门行使执行权，执行并落实党委和人大的决策；法院、检察院、党的纪委与国家监委行使监督权，对整个权力体系行为及结果起到约束作用”。此外，决策、执行、监督三权之间及其内部有一系列协调与制约机制。在党的全面、集中领导原则及“党国统合”的横向权力结构的政治实践中，功能性分权兼顾效率与清廉的双重目标，随情势变化而调整着力点，并且有意识地避免制衡关系中各权力主体“为否定而否定”带来的行动阻滞。

在三权分立的顶层设计下，美国政府系统内部同样遵循分工原则，提出“政治与政策或国家意志表达相关，行政则与这些政策的执行相关”，即政治事务与行政事务相分离，是为“政行分途”。美国政府政行分途源于美国的文官制度改革。19世纪80年代之前，政府公务人员大多由私人荫庇和政党分肥产生，行政管理受制于政党行动与公众舆论。正如威尔逊所说，“行政管理领域是事务性领域，它与政治领域那种混乱与冲突相距甚远”，受制于公共舆论、左右摇摆的政党政治导致美国政府行政效率低下。直至1883年，美国颁布《彭德尔顿法案》，废除了个人恩赐与政党分肥制，实行公开竞争考试制，确立了政务官和事务官分途而治的基本原则。政行分途的运行机制通过政治事务和行政事务分工，保证政府内部决策和执行工作互不干扰又能制约与协作［见图2（b）］。在具体分工方面，由选举或者政治任命产生的任期制官员（政务官）行使决策权，政务官居于上位，有权签署法令，与政党共进退；由公开选拔考试产生的永聘制文官（事务官）行使执行权，事务官价值中立，能够不受党派纷争、任期限制的影响，公正无偏地履行职责，保证行政工作的连续性和稳定性。两者构成相互协作、相互牵制的关系。通过对比发现，中美两国都遵循政治分工理论下的分权逻辑，不同的是：广义政府按中国共产党集中统一下的组织内部分权原则进行体制设计，内部分权是整体性下的功能性分权；而美国采用政治性分权直接将国家权力一分为三，其中作为行政系统的政府内部存在政治与行政的分途，是分权结构下的再分工。

（三） 权力运行过程的比较

1.合法性来源：绩效合法性与胜选合法性

对国家来说，合法性为政权何以获得支持、长久存续提供有力解释，合法性问题关乎政权与社会稳定，是公权力运行过程的核心，也是政府官员各项操作性活动的起点。美国政权偏重追求韦伯式的合法性，即争取超凡魅力权威，以获得民主性质的正当性，强调通过胜选后组织政府以彰显自身正当地位。而在中国，中国共产党因革命胜利而取得政权，获得革命合法性，进入和平时期后，为适应发展需要，广义政府转而强调绩效合法性，即通过高水平实现与民众利益诉求相一致的目标来赢得民众的支持与认同。

共产党是中国唯一的执政党，中国公权力没有政党之间的竞争。中国共产党以全心全意为人民服务的承诺及担当有为的责任意识回答了因何赢得民众信任的问题。然而，党的承诺转化为广义政府行动的动力，同样也赋予了广义政府压力，那就是以高绩效兑现党向人民做出的承诺。这类似于李普塞特所描述的政权有效性，即“政治系统以实际行动满足政府基本功能的程度”。杨宏星和赵鼎新则给出更精准的阐释：“绩效合法性对百姓的许诺太具体，使得百姓对国家的期望马上就会转换成对政府执政的压力。”在特定历史时期，广义政府决策层会将那个时期最受人民关注的任务设定为执行层的工作目标，并通过强激励驱使执行层高绩效完成任务来彰显国家政权的合法性。如改革开放后在以经济建设为中心的背景下，政府整体追求高经济绩效，甚至出现以GDP论英雄的现象；再如当保护生态环境、高质量发展成为人民关注的历史主题时，政府则竞相完成环保绩效等。政府通过绩效兑现承诺，使承诺不仅停留在意识形态领域，而且转化为维护自身合法性的高效行动。

在美国，政党遵循“民主性质的正当性”，强调经由民主投票产生的政府才是正当化的政府。也就是说，执政党及其政府政治生命延续全赖赢得选举，即胜选合法性。在这种制度设计之下，胜选便意味着政党的施政纲领得到全国大多数选民支持，进而拥有合法执政资格。因此，为选举做准备是美国政党执政无法绕开的重要环节，比如大选期间各党派都忙于组织推出本党派候选人、进行民意调查、争取竞选资金等系列活动以获得入主白宫的机会，甚至当某党候选人成为国家总统后，仍旧会“挂念”他的选民，这是由于“拥有较高支持度为总统说服官僚系统和议会通过法案提供额外的政治支持”；此外，执政党组织政府时，通常会优先考虑推行本党在选举时宣扬的政策，以兑现竞选时对选民的承诺，保证在下次大选中仍然得到支持。简言之，胜选合法性驱使美国政府为胜选、连任而围绕大选和选民展开工作。

中美两国政权合法性来源差异实则显现中美两国相异的政党与国家关系，在两党制的美国，国家政权是政党的“猎物”，依靠竞争获得，而政党并不直接进入国家公共权力体系。政党对国家的控制是间接的，因此胜选就成为政党为实现与政权结合、进入国家公共权力体系必需的前提。中国共产党则与国家机构围绕同一目标联结成统合整体，掌握国家政权，直接参与治理，其绩效高低成为民众评判党执政合法性的重要依据，因而绩效合法性成为广义政府的重要政治基础。

2.代理方式：精英代表制与民主代议制

代理方式指国家体制采用何种方式表达民意和实现民意。现代国家摒弃神权政治、君主政治、贵族政治等一人或少数人的统治，选择代议制或代表人政治。代议制或代表人政治本质上遵循一种委托代理关系，即民众将政治权力委托给他们的代理人，代表民众管理国家事务。就具体代理方式而言，美国秉持西方社会传统的民主代议制原则，而中国共产党的代表大会制度与人民代表大会制度本质上是一种精英代表制。

在中国，中国共产党实际上是职业化的政治精英集团，通过代表大会的形式对委托人负责，实现授权、回应和问责。易言之，中国采用“精英分子+代表大会”的方式代表人民治理国家。一方面，国家权力被委托给政治精英团体——以共产党为核心的广义政府。中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队。先锋队即精英团队，以国家性质党组织为核心的广义政府是广大人民根本利益的代表者。另一方面，代表功能主要通过召开代表大会来实现。具体来说，代表大会包括党的代表大会和人民代表大会，党和国家机构中主要工作人员的任免、重要工作报告的审查等涉及委托人向代表人授权或行使监督权、罢免权的重大事项均需在代表大会表决通过。

美国则按照民主代议制原则实现代理。代议制政体的基本原则是，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”，人民是支配政府一切行动的主人。西方民主代议制与中国的精英代表制存在很大不同。美国大部分民选的政务官不是职业化的政治精英，历史上很多美国总统的身份是律师、商人，甚至演员。国家权力机构中的代表仅被视为民众的代理人来表达、执行选民意志，国家走向由选民的选票决定，无须过分依靠政治家的执政经验。不同于中国共产党与国家利益紧密相连，美国的政党更多地“充当代表机构和表达工具，发挥代表和表达功能”，是社会部分的组织和选票动员工具，通过选举进入国家机构，获得立法权和行政权来管理国家。

3.官员选拔：选任制与竞选制

在权力运行过程中，官员群体特别是担任领导职务的官员是整个国家公权力的核心，如何选拔官员会直接影响权力能否被公正、合法和高效地行使。中美两国在官员选拔方面存在很大差别。中国通过“党推荐干部+人大选任”的方式选任广义政府的领导干部；而美国官员则有政务官和事务官之分，其中事务官是通过考试选拔的常任官员，与中国主要领导干部基本对应的政务官则与由选举进入国家政权的政党共同进退。

中国领导干部经选任产生。由于中国共产党在国家体制中处于核心地位，“所有国家和政府官员，包括国家高级政府官员、人大和政协的官员、司法机关领导人、军委领导人，从性质上说都属于中国共产党的干部，或者说具有‘党的干部’和‘国家干部’的双重性质”，这是中国国家体制中领导的本质特征。在非竞选体制下，党委控制着干部的任用权，“涉及干部管理及其相关事务必须由党的各级委员会及其职能部门管理，察人、选人、用人之权专属于党”，此即通常所说的党管干部原则。在党管干部的原则之下，国家机关的领导选拔基本遵循党推荐干部，人大完成任免程序的路径。党在干部选任中发挥领导作用，各级党组织根据党的路线、方针和政策，对干部进行培育和考察，经集体研究确定国家机关领导干部的人选；各级代表大会根据相关程序选举、任免，完成国家机构各方面领导干部的人事安排。就领导干部选拔任用而言，中国共产党在广义政府系统中具有决定性权力，通过党管干部制度为国家机构推选符合党的要求、服从党的意志的领导人才，从而确保党的决策得到有效执行。

在美国政府中，常任文官由公共招考选拔，负责行政执行工作，但一般情况下，常任文官相对于政务官而言对政治决策的影响有限。而负责决策的政务官均由竞选产生并设有严格的任期限制。竞选制的设计避免了政治权力长期被某一政党和个人掌握，竞选活动加强了公民与国家的政治联系，“为公民表达意见提供合法渠道，刺激公众对公共事务的兴趣，激发公民参与政治活动的积极性，各党派候选人也会为赢得选举而整饬形象、修改纲领，进而形成合乎实际、兼顾各方的政策”。美国的选举制度与政党制度、联邦制度、分权制度有密切的联系，体现了“美国政权体系中权力分散、权力多元、权力有限的特点”。与选任制相比，竞选制下胜选官员与民众联系往往比较紧密，但是胜选官员的能力和品质却很难得到保证，因选出“异类”而损害国家公信力的现象时有发生，不利于公权力的有效行使。

4.控权途径：自我监督与社会监督

对公权力进行监督是法治社会的基本要求。为防止权力运行偏离政治目标、遏制政治腐败，公权力必须处于被监督和控制的状态。一般而言，对权力控制有内部自我监督和外部社会监督两种模式。广义政府主要依靠自我监督实现控权，而美国政府则以三权分立与社会监督控制权力。

我国国家与社会的关系以合作关系为主，这种关系会导致社会监督的缺乏，广义政府主要依靠自我监督实现权力控制。在党的十九届中央纪委二次全会上，习近平同志指出，自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。我国经过多年的制度建设，逐步形成一整套广义政府内部的自我监督体系，“在党内形成党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督五种模式，在国家层面监督体系的构成以人大监督为核心，以监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督为主要监督形式”。此外，广义政府内部的功能性分权则发挥决策权、执行权和监督权间的制约关系，实现权力之间相互制衡。事实上，“我国党内监督和国家机构监督体系相对比较发达和完善，而社会和民众的监督体系则缺乏核心规则的保障，其监督作用发挥不足”，因此，总体来说，我国公权力体系是以自我监督为主要特征的控权制度。

美国主张建立有限政府，强调社会对国家的制约。早在19世纪，托克维尔考察美国后，认为“法制比自然环境更有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大”。美国社会监督实践极为丰富，如被视为拥有国家“第四权力”的媒体曾掀起多次揭丑运动，揭露了政府效率低下、官员腐化堕落、贫富分化加剧、对外战争残酷等。再如农业、商业、劳工等众多利益群体建立协会，游说政府，表达多元利益诉求，抵制公权力威胁和膨胀。发达的社会监督虽然降低了政府的高廉政风险，新闻媒体、利益集团也会为了少数人的利益干扰司法独立、政策推行等，导致公权力运行效率被贬损，阻碍国家职能顺利实现，但美国仍然强调社会监督的重要作用，充分发挥社会监督国家权力的功能。

三、总结：广义政府的中国特性

本研究从体制环境、权力配置结构、权力运行过程三个维度考察中美国家体制，发现两种体制存在十方面的差异，具体如表1所示。基于此，我们可以在差异中总结出中国国家机构——广义政府的特性：追求构建有为政府的外在特征与由政党和国家双重属性驱动的内在特征。

第一，中国以公有制为主体的经济基础在经济逻辑上需要一个有为政府与之相适应，追求构建有为政府是广义政府的显著外在特征。中国的经济基础是公有制所有制形式为主体，社会财富大量集中在政府手中，致使广义政府在体制安排上必须积极有为、追求效率、确保公有资产保值增值。广义政府肩负着国家建设与经济发展的使命，中国共产党以组织嵌入使国家与社会的合作关系更加密切，通过横向的党国统合、纵向的上下统辖、内部的有效分工，借助绩效驱动、精英代表等体制机制促使国家有效运行。但党国统合、精英代表使得广义政府对社会和公众承担了近乎无限的责任，而社会缺乏充足力量实现对国家的制约和监督。所以，广义政府应当更加注重决策权、执行权和监督权间的相互制约与协调，科学决策、依法执行、严格监督，时刻警惕滥用权力而导致的廉政风险。

第二，兼具政党属性和国家属性是广义政府的内在特征。在中美权力结构配置和权力运行过程的比较中，几乎大部分差异都源于中国共产党的组织特征。“中国共产党靠革命手段‘缔造’了国家，于是成为国家的灵魂，构成了国家最深刻的内容”，换言之，国家性质党组织成为广义政府最核心的组成部分。作为国家机构、具有国家属性的广义政府因其核心组成部分——中国共产党的特殊地位而增添政党属性，故而具有了独特的双重属性。尽管广义政府是中国事实上的国家机构，广义政府的领导核心却是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是共产党员，因此广义政府具有鲜明的中国共产党的政党属性；同时，广义政府本质上是国家机构的一部分，故而广义政府还具有国家属性。广义政府的“一体两性”致使它受政党和国家双重逻辑驱动：就政党逻辑而言，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，本质上是政治精英团队，在行动上体现其先进性和整体性，侧重发挥政治统治功能，强调意识形态统一，讲究垂直领导，主张整体发展与区域合作，在国家体制中表现为党国统合、上下统辖、党管干部、纪委专责监督等。就国家逻辑而言，广义政府是国家机构，具有公共性和区域性，侧重社会发展，鼓励竞争，强调法律和制度的明确性，在国家体制中表现为地方自主性、地方政府对内负责对外竞争、分权制约、追求绩效等。

总而言之，广义政府是对中国情境中公权力体系的客观描述，不同于美国强调建立分权制衡、受社会制约的有限政府，它主张建立讲求效率、与社会合作的有为政府；也不同于美国政党处于国家政权之外的社会之中，它因高度统合政党组织和国家机构而兼具政党与国家双重属性。相异的体制环境与国家构造当然使得西方传统政治理论不能很好地解释中国现象，但承认差异绝非浮于表层、片面强调中国的特殊性，而是应当基于中国现实深刻挖掘并发展出符合中国客观现实的社会科学理论。我们知道，制度没有优劣之分，唯有与特定的社会环境相适应、与国情相适配才能发挥出最大效用。就中国而言，有为政府并不意味着政府行使权力时总能客观上发挥积极作用，广义政府政党逻辑和国家逻辑也存在较强的张力。国家建设过程中必然要注意防止权力滥用而造成政府乱作为，平衡好效率和限权两种价值，处理好政党逻辑和国家逻辑的张力，避免政党逻辑遮蔽国家逻辑，正确履行国家职能。因此，根据实际情况清晰认识中国独特的治理主体即广义政府的特点属性，构建中国的国家理论，并进一步以科学的国家理论指导国家治理活动，必然是当下中国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

责任编辑：胡皓玥  

一审：李凯娟  二审：万志高  终审：肖伟林

文章来源：《浙江大学学报（人文社会科学版）》2023年第9期

相关阅读：